Hace un siglo, el 5 de marzo de 1926, la Dictadura de Primo de Rivera aprobó la puesta en marcha del más disparatado proyecto ferroviario de la historia de nuestro país, el Plan de Ferrocarriles de Urgente Construcción, que contemplaba la realización de diecisiete nuevos ferrocarriles, que sumaban 2.490 kilómetros. Estas líneas que se añadieron a otros 1.800 kilómetros cuyas obras había emprendido el Estado con anterioridad, es decir, un total de 4.290 kilómetros.
Aunque este Plan de Ferrocarriles de Urgente construcción se justificaba en el menor desarrollo de este medio de transporte en España respecto a otros países europeos, ni existía demanda que justificase estas obras, ni se contaba con los recursos económicos precisos para hacer frente a tantos kilómetros de nuevas vías férreas y menos en un momento histórico en el que ya se había iniciado el declive del tren frente al rápido desarrollo del camión, el autobús y el automóvil, en buena medida fomentado por el propio régimen primoriverista con la construcción de las primeras carreteras modernas del país: el Circuito Nacional de Firmes Especiales.
El fracaso del Plan de Ferrocarriles de Urgente Construcción fue absoluto. Ni se desarrolló con la celeridad que hace presuponer el término de «Urgente», ya que tuvieron que transcurrir 46 años para que se inaugurase la última de sus líneas, ni se completó, ya que únicamente se llegaron a abrir al servicio el 55,2% de los kilómetros previstos, mientras que otros 1.514 kilómetros, pese al notable avance de sus obras, nunca se terminaron. Por otra parte, de los 2.369 kilómetros que llegaron a prestar servicio, muchos de ellos nunca alcanzaron las expectativas de tráfico previstas por sus promotores y, de hecho, a lo largo de los años se han clausurado más de un millar de ellos.
¿Era insuficiente la red ferroviaria española en 1926?
En España el ferrocarril inició su andadura en 1848, con cierto retraso respecto a otros países europeos. Además, la construcción de la red no adquirió un verdadero desarrollo hasta la promulgación de la Ley de Ferrocarriles de 1856. Desde ese momento, gracias a los beneficios otorgados a la iniciativa privada y a la inversión extranjera, el ferrocarril español experimentó un rápido crecimiento: en tan solo diez años se construyeron más de 4.000 kilómetros de vías férreas.
La crisis política y económica que sufrió el país a partir de 1864, provocada en buena medida por los pobres resultados de explotación de los primeros ferrocarriles, frenó la expansión de la red ferroviaria española, que en la siguiente década solamente creció en otros 1.350 kilómetros. Una vez superada esta situación, y gracias a la Ley General de Ferrocarriles de 1877, la construcción de nuevas vías experimentó una segunda edad de oro, no tan intensa como la anterior, que se extendió hasta finales del siglo XIX con la inauguración, entre 1877 y 1899, de otros 6.725 kilómetros de nuevas vías.
A finales del siglo XIX el modelo de construcción de ferrocarriles mediante el sistema de concesiones a la iniciativa privada mostraba síntomas de agotamiento. El ritmo constructivo se redujo notablemente durante la primera década del siglo XX y, lo que es más significativo, se construyeron más kilómetros en vía estrecha frente al ancho normal español, lo que reflejaba que los principales corredores y las zonas económicamente más dinámicas de país ya se encontraban atendidas. Por ello se optaba por entrevías más reducidas para limitar los gastos de establecimiento, a fin de mejorar los futuros rendimientos en itinerarios de los que no se esperaban elevados niveles de tráfico. De hecho, en este periodo se construyeron cerca de 1.500 kilómetros de vías, con una media anual similar a la que siguió a la crisis de 1864. De ellos, 1.160 eran de vía estrecha.
La red ferroviaria española a comienzos del siglo XX estaba formada por más de 13.000 kilómetros de vía, pero las instituciones políticas y económicas del país consideraban que ésta era todavía incompleta, con amplias zonas sin cubrir y con una configuración excesivamente radial. Para intentar remediarlo, nuevas iniciativas legislativas, sobre todo las diversas leyes de Ferrocarriles Secundarios y Estratégicos, intentaron atraer nuevos inversores a los que se ofrecía la garantía del Estado al capital invertido en los nuevos ferrocarriles con un interés del 5%.
Los frutos de la nueva legislación no fueron los esperados y, de hecho, entre 1910 y 1920 solamente se construyeron 1.150 nuevos kilómetros. La grave crisis ferroviaria que experimentó España a partir de 1914 paralizó el desarrollo de nuevos proyectos y dio paso a un lento proceso de sustitución de la iniciativa privada por la pública.
La pérdida de vigor de la iniciativa privada hizo que, con el cambio de siglo, el Gobierno asumiera progresivamente la construcción de nuevas líneas por su cuenta y riesgo. Así, con anterioridad al golpe militar de Primo de Rivera, el Ministerio de Fomento tenía en construcción 1.800 kilómetros de nuevas vías dispersas por la geografía española.
¿Más ferrocarriles?
En los años veinte del pasado siglo, la inversión en nuevos ferrocarriles se había convertido en una aventura excesivamente arriesgada para el capital privado ante el incremento de los gastos de explotación y el progresivo desarrollo de la competencia que ofrecían los nuevos transportes mecánicos por carretera. Sin embargo, la mayor parte de la sociedad española, con la excepción de las propias empresas ferroviarias, consideraba que era necesario construir nuevas líneas.
El desarrollo del ferrocarril en el territorio español había sido manifiestamente desigual, con amplias zonas sin un solo kilómetro de vía, mientras que otras, como era el caso de la provincia de Gipuzkoa, contaban con una densidad viaria similar a la de los países europeos más industrializados. En 1926, este territorio histórico contaba con 196 metros de ferrocarril por kilómetro cuadrado, y 1,28 metros de ferrocarril por habitante mientras que la media estatal era de 32 y 0,81 metros respectivamente. Pese a la desventaja en ambos parámetros respecto a naciones como Suiza, Alemania o Bélgica, la red existente resultaba sobredimensionada respecto a la demanda que era capaz de generar el país.
Una de las primeras medidas tomadas por el Directorio Militar impuesto por Primo de Rivera tras su golpe de estado fue la creación, el 30 de enero de 1924, de un Consejo Superior de Ferrocarriles desde el que se plantearían las medidas oportunas para intentar solucionar lo que por entonces ya era conocido como «el problema ferroviario». Poco después, el 12 de julio de 1924, se promulgó el Estatuto Ferroviario que financiaría sus proyectos mediante la emisión de Deuda Ferroviaria, amortizable por el Estado, por valor de 2.600 millones de pesetas.
Entre otras iniciativas, el Gobierno encomendó al Consejo Superior de Ferrocarriles el estudio de un anteproyecto de Plan de Ferrocarriles de nueva construcción que, abierto a información pública el 7 de marzo de 1925, proponía la realización de 9.142 kilómetros de nuevas vías, divididas a su vez en líneas de interés nacional, con 3.176 kilómetros, regional, con 4.089 kilómetros, y local, con 1.877 kilómetros, a los que debían sumarse los 1.707 kilómetros de vías en construcción con fondos o subvención del Estado en aquel momento.
Como era previsible que la tramitación de los ferrocarriles estudiados por el Consejo Superior de Ferrocarriles iba a resultar larga y compleja, el ministro de Fomento de la Dictadura, Rafael Benjumea Burín, conde de Guadalhorce, seleccionó 17 líneas que, según su criterio, resultaban fundamentales para completar la red ferroviaria de española y, para ello, promulgó el Plan Preferente de Ferrocarriles de Urgente Construcción. Los detractores de esta iniciativa consideraron que actuó con excesiva precipitación y sin realizar los estudios precisos para determinar los costes reales de las obras, los recursos financieros disponibles, así como su futura viabilidad económica.
El plan pretendía mejorar la red ferroviaria española con la construcción de líneas transversales que permitieran contrarrestar su configuración radial o que acortaran algunos recorridos. Entre los primeros se encontraban las líneas de Lleida a Teruel, Utiel, Albacete y Baeza, Málaga a Algeciras, Jerez a Almargen, Totana a La Pinilla, Talavera de la Reina a Villanueva de la Serena y Alcoi a Alacant, mientras que los de Madrid a Burgos, Cuenca a Utiel, Zamora a Orense y A Coruña, Puertollano a Córdoba o Soria a Castejón, pertenecían al segundo grupo.
Las grandes compañías ferroviarias y la banca que las respaldaba se opusieron frontalmente a este proyecto, ya que consideraban que las nuevas líneas apenas generarían por sí mismas una mínima demanda de transporte, al recorrer zonas poco pobladas y de escasa actividad económica, por lo que su único tráfico iba a ser el que arrebatarían a las líneas tradicionales explotadas por estas empresas.
Pese a la oposición de las compañías, el gobierno decretó, el 3 de julio de 1926, que fuera la Caja Ferroviaria del Estado la que asumiera la financiación de los nuevos ferrocarriles y procedió de inmediato a la contratación de las obras, con la construcción simultánea de 2.121 kilómetros de nuevas vías, dispersas en un total de trece líneas, ya que finalmente nada se hizo en cuatro de las incluidas inicialmente en el Plan; las de Utiel a Teruel, de Málaga a Algeciras, de Pamplona a Alduides y de Plasencia a la frontera de Portugal, que sumaban otros 398 kilómetros.
Décadas de obras
El desarrollo de tan ambicioso plan, al que se sumaron los 1.800 kilómetros en construcción por el Estado antes de su promulgación, fue forzosamente lento, debido a su elevado costo y las ajustadas disponibilidades de la Caja Ferroviaria. De hecho, la inauguración de la primera línea del Plan Preferente de Ferrocarriles de Urgente Construcción no se produjo hasta 1936, y se trataba de una pequeña línea de tan solo 18 kilómetros de longitud, la de Toledo a Bargas, mientras que las restantes entraron en servicio durante el franquismo, algunas de ellas en fecha tan tardía como el año 1972. En todo caso, la parsimonia con la que se desenvolvió este Plan contrasta notablemente con la celeridad con la que se construyó la red básica de los ferrocarriles españoles entre 1856 y 1865, con 4.263 kilómetros inaugurados en apenas diez años, cifra similar al conjunto de los impulsados bajo el ministerio del conde de Guadalhorce.
Los factores que explican la lentitud con la que se desarrollaron las obras del Plan Preferente de Ferrocarriles de Urgente Construcción son varios: el primero, la imposibilidad de coordinar un plan tan vasto, repartido entre más de treinta líneas a lo largo y ancho de la geografía española; el segundo, la falta de los recursos económicos necesarios para afrontar simultáneamente tantas obras, y el tercero, la precariedad de los proyectos sobre los que se basaron los trabajos, muchos de ellos simples anteproyectos, tal y como reconoció posteriormente el propio Conde de Guadalhorce, quien, en un artículo publicado en 1932 en la revista Ferrocarriles y Tranvías, señalaba que «Todas las obras que se pusieron en ejecución tenían su proyecto aprobado con los trámites oficialmente requeridos; es cierto que estos proyectos, aunque seria y concienzudamente estudiados, tenían el carácter real de anteproyectos…», lo que provocó continuas paralizaciones, replanteos, modificaciones y rescisiones de contratos que afectaban seriamente al ritmo de las obras.
El reparto de los fondos disponibles fue muy desigual entre unas líneas y otras. Así, en 1930 la inversión por kilómetro realizada en la línea de Alacant a Alcoi ascendía a 468.848 pesetas, mientras que, en el polo opuesto, la efectuada en el Talavera de la Reina a Villanueva de la Serena era solamente de 10.358 pesetas, muestra patente de que a pesar de que el Plan pretendía realizar todos los ferrocarriles de forma simultánea, lo cierto es que las obras se desarrollaron a ritmos muy diferentes.
El Conde de Guadalhorce se mantuvo al frente del Ministerio de Fomento hasta la caída de la Dictadura de Primo de Rivera en enero de 1930. La prioridad del nuevo gobierno presidido por el General Berenguer fue intentar restablecer la situación financiera del país, y ello acarreó como primera medida un recorte drástico de las obras públicas en curso. Así, una nota oficiosa del nuevo ministro de Hacienda, fechada el 18 de febrero, señalaba; «No se debe empezar ninguna obra nueva. Ya es bastante si no se detiene el curso de las empezadas, porque no están los tiempos para alegres expansiones.» Sin embargo, resultaba difícil paralizar muchas de las obras contratadas, tras haber invertido en ellas 636 millones de pesetas, por lo que éstas prosiguieron durante los estertores de la monarquía, aunque a un ritmo muy inferior al de la etapa anterior.
Sin dinero
Poco después, el 14 de abril de 1931, se proclamó la II República que, de inmediato, cuestionó los planes y proyectos del régimen anterior, incluidos los ferrocarriles de nueva construcción impulsados por el Conde de Guadalhorce. En estos años, marcados por la fuerte recesión económica provocada por la grave crisis internacional desencadenada tras el crack de la bolsa de Nueva York en 1929, el modelo de transporte en España había experimentado un cambio radical con un creciente protagonismo de la carretera, gracias en gran medida al desarrollo del Circuito Nacional de Firmes Especiales impulsado por el propio conde de Guadalhorce.
En este contexto, la República carecía de los recursos financieros precisos para proseguir con todas las obras públicas que había impulsado la Dictadura debido, tanto a la recesión económica como al fuerte endeudamiento heredado del régimen anterior, en gran medida consecuencia de los enormes gastos generados por los planes del conde de Guadalhorce, que exigieron una financiación que sólo se pudo llevar a cabo merced al recurso de una compleja maraña de emisiones de Deuda Pública, ante el fracaso de los intentos de reforma fiscal o de alteración de la propiedad agraria de la Dictadura. En consecuencia, el Plan Preferente de Ferrocarriles de Urgente Construcción se derogó el 12 de enero de 1932, lo que no significó la automática paralización de las obras, ya que muchas de ellas estaban comprometidas en los diversos contratos establecidos con las empresas constructoras adjudicatarias.
¿Qué se podía hacer con unas obras en las que se habían invertido cerca de 700 millones de pesetas y cuya definitiva conclusión y puesta en servicio exigía una cifra superior a los 2.000 millones de pesetas? Muchos consideraban que la menos mala de las soluciones era el abandono directo de los trabajos ejecutados y destinar los recursos previstos a otro tipo de infraestructuras más beneficiosas para el país. Finalmente, el 13 de abril de 1932 las Cortes Constituyentes declararon nulo el Plan de Ferrocarriles de Urgente Construcción de 1926, pero para que las obras no se paralizasen por completo, lo que habría agravado el paro obrero, otorgaron un crédito de 20 millones de pesetas a distribuir en los meses de abril, mayo y junio.
En años siguientes, nuevas consignaciones presupuestarias permitieron mantener las obras en casi todas las líneas, aunque a un ritmo muy reducido y, de hecho, las únicas que adquirieron un notable desarrollo en ese periodo fueron las de los enlaces de Madrid.
El estallido de la Guerra Civil, aunque paralizó buena parte de las obras, no impidió que prosiguieran algunas de ellas, como es el caso de las de Cuenca a Utiel y de esta localidad a Baeza, en la zona republicana, y, sobre todo, la puesta en marcha en la zona rebelde de las líneas de Huelva a Ayamonte y de Bargas a Toledo, así como la sección entre Alcañiz y Pinell del ferrocarril a San Carlos de la Rápita, debido a su gran valor estratégico.
Finalizada la guerra, las obras de construcción de algunos ferrocarriles, como es el caso de las líneas de Teruel a Lleida, Totana a La Pinilla y Puertollano a Córdoba, quedaron definitivamente abandonadas, mientras que en otras, como las de Alacant a Alcoi o Águilas a Cartagena, todavía se ejecutaron algunos trabajos durante los años cuarenta. Singular fue el caso del tren de Talavera de la Reina a Villanueva de la Serena, paralizado en la inmediata postguerra y retomado en 1952 como consecuencia del Plan Badajoz.
En los años cuarenta y cincuenta el régimen franquista prosiguió con la construcción de los restantes ferrocarriles, inaugurándose algunos de ellos, como es el caso de los de Soria a Castejón, Cuenca a Utiel, Zamora a Orense y Vigo, la sección de Lleida a la Pobla de Segur del Transpirenaico a Saint Girons o la definitiva puesta en marcha de la línea de Alcañiz hasta Tortosa. Las obras de las líneas del Santander al Mediterráneo, de Jerez a Almargen, de Baeza a Utiel o las retomadas entre Talavera de la Reina y Villanueva de la Serena adquirieron con el paso de los años un alto grado de desarrollo e incluso en las tres últimas se procedió al montaje de buena parte de la vía.
Sin embargo, a medida que transcurría el tiempo, el cada vez más evidente cambio de modelo de transporte que, al igual que el resto de los países occidentales, experimentaba España gracias al rápido desarrollo del automóvil, hacía que estos ferrocarriles, cuya rentabilidad era más que cuestionable en el momento en que se tomó la decisión de su construcción, fueran altamente deficitarios treinta años más tarde.
El informe sobre la economía española que emitió en 1962 el Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo supuso la puntilla definitiva para los ferrocarriles del Plan Guadalhorce. La decisión de paralizar su construcción, que nadie se había atrevido a tomar en treinta años, fue adoptada por los gobiernos tecnócratas del franquismo en un momento en que, en muchos casos, la inversión necesaria para su puesta en servicio era realmente escasa. Solamente se salvaron de la quema dos líneas, la de Madrid a Burgos y la del Ferrol a Gijón, probablemente más por razones «sentimentales» del régimen que, por motivos más consistentes, inauguradas en 1968 y 1972 respectivamente.
Lamentablemente, los augurios de los detractores del Plan Guadalhorce sobre la dudosa rentabilidad de estos ferrocarriles, pronto se confirmaron y, de hecho, buena parte de los que llegaron a inaugurarse fueron posteriormente clausurados, mientras que los restantes viven en la actualidad una lenta agonía debido a la falta de tráfico en sus vías. La única excepción a esta regla son los enlaces ferroviarios de Madrid, obra que, aunque incluida en el Plan Preferente de Ferrocarriles de Urgente Construcción, en realidad no fue iniciada hasta la caída de la Dictadura y la proclamación de la República. Estas vías se han convertido en la actualidad en una pieza fundamental en el sistema ferroviario de la capital de España, sobre todo en lo que se refiere a su red de cercanías.
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